2006-12-22
编者按 2006年12月21日15:30，全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、循环经济法起草小组成员孙佑海做客强国论坛，以“循环经济与和谐社会”等话题与网友在线交流。
嘉宾简介
孙佑海 男 ，山东省荣成县人，1954年7月出生， 吉林大学法学学士、民法学硕士。南京农业大学管理学博士。现任：全国人大环境与资源保护委员会法案室主任；中国政法大学环境资源法专业博士研究生导师；南京农业大学土地法专业博士研究生导师；国家环境咨询委员会委员；中国法学会环境资源法研究会副会长，中国环境科学学会常务理事。
访谈全文
【孙佑海】：各位网友好。非常高兴今天下午同大家在网上进行交流。通过交流，一是听取大家对起草循环经济法的意见。二是把我所知道的以及我所考虑到的循环经济法的有关情况介绍给大家。
发展循环经济对于构建和谐社会具有重要意义
[漫游世界]：请嘉宾详解，什么是循环经济？循环经济与和谐社会之间如何才能实现良好互动？谢谢！
【孙佑海】：所谓循环经济是指以减量化、再利用、资源化为主要内容，实现资源高效利用和循环利用的活动。发展循环经济应当按照以下的原则：综合考虑、技术可行、经济合理和环境友好的条件下按照减量化、再利用、资源化的先后次序进行。在资源循环利用过程中应当防止产生再次污染。发展循环经济有以下几个积极作用：第一，有助于节约宝贵资源。第二，有助于减轻环境污染。第三，有助于降低经济成本。第四，有助于增加社会就业。第五，有助于推动社会进步。因此，发展循环经济对于构建和谐社会具有十分重要的积极意义。
[一天一地一广仔]：嘉宾，据说《循环经济法》的立法进度加快与“和谐社会”有关系，是不是？
【孙佑海】：所谓和谐社会总的要求是包括六个方面：民主法治、公平正义、诚心友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。在这六大方面当中，如果按照人与自然的关系来讲，实际上就包括两个方面：一是人与人之间的和谐；另一个是人和自然之间的和谐。发展循环经济主要涉及到人与自然和谐的问题，同时，它也涉及到人与人之间的关系问题，例如，解决就业，促进社会进步。所以，我们加快制定循环经济法，并在这个法通过之后，促进它的实施，必将大大推动社会主义和谐社会的建设。
[云水心]：请问嘉宾，在循环经济的概念尚未普及的阶段立法，是否过于仓促或不严肃？
【孙佑海】：当前，在如何认识循环经济这个概念的问题上，虽然有一些不同的认识，但是，在一些主要的问题上，还是取得共识的，那就是循环经济是以资源消耗和废物产生的减量化、再利用和资源化作为主要内容的，其目的是为了提高资源的利用效率和实现资源的循环利用。所谓的减量化，就是指产品在生产和消费过程中，尽可能减少资源消耗和废物的产生。所谓的再利用，是指产品多次使用或者修复、翻新或者再制造后继续使用，尽可能延长产品的使用周期。所谓资源化，即指将废物最大限度的转化为资源，包括在矿产资源开采过程中对共生伴生矿进行综合利用，对生产过程中产生的产业废物进行合理利用，对消费过程中产生的报废产品进行再生利用。
循环经济与环境保护关系非常密切
[汉唐之间]：孙主任，您是环境法领域的权威专家，是学者型领导，对国内外循环经济法律制度有精深的研究。我想请教一下，在我国制定《循环经济法》的必要性是什么？这一法律与“废物利用处置法”以及“清洁生产法”的关系如何？
【孙佑海】：你好，我在回答刚才问题的时候，已经讲了制定循环经济法的积极作用，下面我侧重讲一下《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》的关系。首先，制定循环经济法和制定这两个法（《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》）的关系很密切。因为它们的共同点都是有助于节约资源、保护环境。但是，它们之间的区别也是比较明显的。首先看与《清洁生产促进法》的关系。一是所处的层次不同。《清洁生产促进法》强调单个企业的污染预防，按照循环经济的一般理论，将循环经济分为大、中、小三个层次的循环来看，清洁生产总体上属于小循环，属于微观领域。而发展循环经济包括大、中、小三个层次的循环。第二，规范的范围不同。清洁生产虽然将污染预防延伸到消费领域，但主要内容还是预防生产过程中的污染。而循环经济则强调包括生产、消费等诸多环节，全方位的资源节约和减少废物的排放。三是实施的义务主体不同。由于清洁生产主要预防的是生产过程中的污染，所以，其义务主体主要是企业。而发展循环经济不仅涉及到生产领域，还涉及到流通与消费等领域，因此其义务主体不仅包括企业，还包括社会组织和消费者公民个人。四是约束的主体不同。现行《清洁生产促进法》主要定位于“促进法”，循环经济法强调了对企业的强制性，对企业有更加硬性的要求。由此可见，循环经济法在理念、范围、层次等方面均远远广于清洁生产。清洁生产只是循环经济中的一个重要方面，而不是全部。《清洁生产促进法》的存在不影响循环经济法的制定。关于与《固体废物污染环境防治法》的关系，虽然这个法律也提出了废物减量化、资源化和无害化的基本要求，也提出要加强资源综合利用，但该法的基本内容主要涉及废物产生之后的最终处置问题，分别对工业固体废物、生活垃圾、危险废物的处置，特别是无害化作了明确的规范。同时主要涉及的是废物中的固体废物，涉及面相对比较窄。而循环经济法主要涉及的是资源及废物的回收和加工利用，是把资源及废物的回收和利用作为一项完整的产业活动加以支持和规范的。因此，这两者重复的内容不会很多，但在立法当中还是要注意做好衔接。
[喝牛奶的男孩]：循环经济法是不是环保法律体系的一个组成部分？
【孙佑海】：关于循环经济法的法律定位问题，是一个比较敏感的问题。根据目前我们规范的内容来看，还很难说它是环保法律体系当中的一个组成部分，但是，可以肯定的是，它是跟环境保护关系非常密切的一部重要的法律。它的制定和实施对于推进我国建设资源节约型和环境友好型社会，将具有直接的非常重要的作用。
[腐败了就下台也挺好]：嘉宾,循环经济叫起来"拗口",改成"废物利用"是不是更容易理解?
【孙佑海】：废物利用是循环经济当中的一个重要的方面，但不是全部。从实际经验来看，如果仅仅强调废物利用，并不能达到节能降耗和保护环境的目标。这是因为如果方法不当，在废物利用过程当中仍然可能产生消耗大量能源、资源，大量产生废物的问题。所以，我们要把节能降耗和污染预防往前移，首先做到尽量减少资源消耗，提高资源的利用效率，然后把不可避免产生的废物再利用和资源化的问题。
循环经济将成为地方政府的重要考核指标
[想唱就唱]：介绍这部法律草稿中呈现的亮点，将在制度和措施方面带来哪些创新和突破？
【孙佑海】：目前的草案征求意见稿在基本管理制度方面有很多创新，其中主要是：一，建立发展循环经济的规划制度。在制定国民经济和社会发展总体规划、区域规划以及城乡建设规划时，首先要求符合发展循环经济的要求。另外市级以上地方人民政府有关部门都应编制本地区的循环经济发展规划，报同级人民政府后，公布实施。这个规划的内容包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等等。并明确规定，资源产出率、资源循环利用率、污染物排放强度等指标。二，建立循环经济指标体系和目标责任制。这个指标体系是指有关部门要制定循环经济评价指标，并纳入地方经济社会发展综合评价体系。上级政府要根据这个指标的规定，对下级政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将考核结果作为地方政府负责人政绩考核的重要依据。三，产业政策制度。要求制定严格的市场准入资源消耗和环境保护标准，限制高消耗、高污染行业的发展。有关部门还要制定鼓励限制和淘汰的技术工艺和设备产品名录。这个名录要向社会公布，接受社会监督。另外，还要建立标准统计和计量制度。这是属于发展循环经济的一些基础性的工作，必须加强。另外一个制度是发展循环经济的标识和标志制度。国家要建立和完善产品能效标识、再生产品标识、节能建筑标识和环境标志制度，开展节能、节水、节材产品的认证，以及环境管理体系的认证。更为重要的是这次要建立比较完善的以生产者为主的责任延伸制度。所谓生产者责任延伸制度，主要指产品的制造商和进口商以及其他有关主体应承担产品在整个产品生命周期当中环境影响责任的主要部分，包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响。生产者责任延伸制度包括几个方面：一个是生产者要承担法律责任；第二生产者要承担经济责任。第三生产者要承担实质性的责任。第四生产者要承担信息公开的责任。我们这里讲的生产者责任延伸制度，也把消费者包括在其中。消费者把自己用过之后的产品按照产品目录以及其他有关的规定交还给生产者或者生产者所委托的销售者。
[人人慰问]：主任你好！有专家地方官员认为发展经济必然会造成环境欠帐，但是，发展是更重要的，您以为呢？
【孙佑海】：这些地方官员的认识还是具有很大片面性。一个是从实践来看，一些地方完全做到了既要金山银山又要绿水青山。比方说像江苏的张家港等等。第二是从当前利益和眼前的利益来看，虽然在一些地方，当前对于投资于环境保护，投资于循环经济可能会影响一定的发展速度，但是，由于它把基础工作做得好，节约了资源，特别是一些地方把环境保护得好，吸引了外商来投资，本身对于发展经济是有利的。再一个从我们国家的实际情况来看，如果再沿着那种大量高投入、高消耗的路子继续走下去，将会做到几个难以为继：即资源难以为继、环境支撑难以为继，最终将无路可走。第三是从我们国家以及世界发达国家情况来看，环境保护对经济增长发挥了很大的促进作用。比如，我国刚刚对汽车的尾气进行控制的时候，有的企业大叫“如果再控制汽车尾气排放，我们的汽车厂就要倒闭了”。但是，国家的立场没有动摇，坚持采用了欧洲的一号标准、二号标准、三号标准。虽然强化了标准，但是，确实我们国家汽车工业真正发展起来了，现在不仅仅能够在国内销售，还有助于出口。如果从这个角度来看，到底环境保护，对经济是起促进作用还是得不偿失呢？
[一天一地一广仔]：嘉宾，政府部门在发展循环经济过程中的地位和作用是什么？
【孙佑海】：企业是实施循环经济的主体，但是政府在发展循环经济当中居于关键的地位，特别是在中国计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府的地位和作用非常重要，因此应当充分发挥政府领导循环经济的作用。目前我们的草案对政府如何支持循环经济发展，政府如何承担循环经济的目标责任制还是下了不少功夫的。
发展循环经济一定要从实际出发
[汪乐勤]：你好！我个人认为循环经济是经济发展到一定的阶段时，经济社会自身提出的内在要求，也就是说循环经济是与比较发达的经济发展水平相联系的。在目前我国经济发展水平相对落后的情况下，发展循环经济是否可行？发展循环经济需要哪些技术支撑？发展循环经济目前还存在哪些技术瓶颈？
【孙佑海】：回答这个问题首先涉及到对循环经济概念的理解问题。我们所讲的循环经济是指减量化、再利用和资源化。在西方发达国家对再利用和资源化的问题比较重视，这适合西方发达国家的实际情况。而在我国由于经济发展的水平比较低，技术能力比较低，资源产出率比较低，在这种情况下，我们把发展循环经济的重点之一放在资源消耗和污染物排放的减量化，所以从这个角度来说，把“三化”原则同时提，而且特别强调减量化是完全符合我们国家实际情况的。当然，你提的问题很重要，发展循环经济是涉及到了一个技术瓶颈问题和成本核算的问题。解决这个问题关键要看地方党政领导把资金往哪个地方投入，人才往哪个地方使用。如果我们对循环经济、环境保护比较重视的话，把人力、资金往这里投入，一系列发展循环经济的技术瓶颈是不难攻克的。
[云水心]：请问嘉宾，循环经济建立的基础，想必是完整的产业链，当今整个社会有完整的产业链么？
【孙佑海】：发展循环经济是不是追求完整的产业链，这个问题需要认真研究。我的观点是发展循环经济一定要从实际出发。如果一个地区能够形成自己完整的产业链，当然更好。如果它不能形成一个完整的产业链，就不要去过分追求形成一个独立的产业链。发展循环经济一定要注意解决经济成本的问题。现在，在某些地区，某些企业过于追求要形成一个循环经济的产业链，实际上是大兴土木，增加了成本。就这一点来说，这是不足取的。如果一个企业产生的废物由另外一个企业进行处理，成本更低的话，那么，我们主张把这些废物由另外的企业处理，更为妥当。
多方参与立法解决部门利益问题
[侠剑恩仇情义觉]：主任你好！对于那些背离循环经济，与和谐社会建设相抵触的企事业单位，在这次立法当中有什么处罚措施，力度大吗？
【孙佑海】：对那些背离循环经济，与和谐社会建设相抵触的企事业单位应当依法进行严厉的处罚。现草案专设一章为法律责任，对违反本法所规定的义务性和禁止性规定的行为设定了严厉的法律责任。这个责任包括：追究民事责任、行政责任，构成犯罪的，还要追究他们的刑事责任。例如，违反本法规定，生产和采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和产品的，由县级以上人民政府按照国务院规定的管理权限责令停止生产。
[贻健]：地方保护、行业保护以及行业部门之间对主管权力的争夺，可能很多法律法规都会面临的问题，比如《食品安全法》迟迟未能出台就跟行业部门之间对主管权力的争夺有很大关系，对环境和资源方面的法律法规来说，可能更加如此。请问循环经济立法中对这个问题是怎么解决的？
【孙佑海】：目前一些地方和部门当中在立法当中过于强调本部门、本地区利益的问题的确比较严重。为了解决这个问题，我们在循环经济立法过程当中注意了：第一，立法过程的指导思想就是要从人民的根本利益出发，而不是从哪个部门的利益出发。第二，在起草的过程当中，充分征求各地方的意见，要让各个地方直接参与立法。第三，在立法工作当中，组织了十多所大学和科研单位参与立法，充分听取各方面的意见。第四，在起草过程当中，组成了一个由多方面参加的领导小组和工作班子，使各方面的意见在起草过程当中，充分表达和解决。这样的话，就能保证做到使各方面的利益和要求在一个团结合作的起草班子中得到解决。
[春绿江南]：对企业追究责任是“由县级以上人民政府责令……”或“由环境保护行政主管部门责令……”等，这与现有的环境法律法规没有什么太大的区别，怎样保障落实？即使把循环经济指标放在地方的考核指标中，但经济优先的思想还是无法避免，毕竟地方官员的考核指标里循环经济只是一部分。这种情况下，谁来保证地方政府不阳奉阴违？法律对政府的规制体现在哪里？纳入考核的指标如果不能完成，由谁来追求什么样的责任？
【孙佑海】：对违反本法的，我们要追究的责任包括行政责任，但同时也包括民事责任，在一定情况下还要包括刑事责任。至于在一些地方经济优先的思想无法避免的问题，要通过建立循环经济评价指标体系和目标责任制来解决。最近，中央经济工作会议上，把过去提出的“又快又好发展经济”，改为“又好又快发展经济”。虽然只是把两个字的位置调换了一下，但是它体现了我们党领导经济方面的导向作用。只要建立了一个科学的导向和评价考核体系，相信对于扭转目前的唯GDP，还是能够发挥很大作用的。当然，今后的路还很长，我们要在目标明确的前提下，坚定信心，路要一步一步地往下走。
[网友]：听说国外有不少这方面的立法，他们的效果怎么样？
【孙佑海】：国外关于循环经济的立法，历史比我们要长。比方说德国的循环经济立法搞得比较早，但它是从解决垃圾再利用问题开始的。日本在德国的基础上，将循环经济立法大大推进了一步，日本制定了《推进循环型社会基本法》，在这个法律之下，又有《资源综合利用促进法》和《固体废物处理法》，在这个基础上，又搞了关于《食品再生利用法》《汽车再生利用法》《废弃建筑物再生利用法》以及《绿色采购法》等等。在这些法律实施的同时，政府又搞了一个建设循环型基本法的推进计划。这样的话，把这些法律和政府的推进计划结合起来，的确对于推进资源的节约使用、污染的防治问题发挥了很大的作用。对国外的先进经验以及好的做法，我们还是抱着认真学习的态度。
预计在明年底该法律可以出台
[腐败了就下台也挺好]：嘉宾,循环经济目前是停留在概念阶段,还是有了充分的数据支撑？比如可循环的物质总量、相关技术、效益估计等等。
【孙佑海】：循环经济在我国还不能说仅仅停留在概念的阶段，就循环经济当中的再利用和资源化问题，其实质内容在我国很早就做了。不过以前的提法不叫循环经济，而叫做资源综合利用。据我所知，1958年，周恩来总理在考察广东的时候，就发现两个工厂之间的原料供应存在体制问题，就是一个工厂排出的产业废物，明明可以成为另外一个工厂的原料，但由于体制的障碍，而做不了。所以他提议将两个工厂进行合理的组合。在70年代，毛泽东主席就提出了“综合利用大有可为”的指示。在50年代和60年代，提出资源综合利用的问题，那是源于当时物资非常紧张。到了80年代的时候，国务院发布了关于资源综合利用的文件，也提出了关于资源综合利用的目录，并且也有一些鼓励性的政策。到了1996年的时候，国务院专门发布了进一步推动资源综合利用的带有法规性质的文件，这些文件对推进循环经济的发展发挥了很大的作用。2000年制定的《清洁生产促进法》已经在很大程度上体现了我们现在所说的循环经济的思想。在当前，我们国家更加重视资源问题和环境问题，在这种情况下，我们要全面整合过去与发展循环经济有关的政策和法规，借鉴国外的先进经验，根据实际需求，提出一些更加全面、更有实效的制度和措施。如果这个法律出台之后，必将会大大促进我国循环经济的发展。
[船山石]：在这部法中，把所调整的社会关系分成了几大类？
【孙佑海】：这个法一方面调整减量化，即有关主体在生产和消费过程中因如何节约资源而发生的社会关系。另一方面调整因资源的再利用和资源化而发生的社会关系，即一方面解决产业废物的再利用和资源化问题，另一方面解决消费后废物的再利用和资源化问题。
[登泰山而小鲁]：你认为是否应该制定一些配套法律规章或者标准，使整个法律更具可操作性，您对于整个循环经济法律体系建设有什么新的思考。
【孙佑海】：我国地域辽阔、人口众多，各地发展水平差异很大，这种发展的很不平衡的客观现实，决定了我国的法律不可能规定得过于细致，需要各个地方和部门根据不同情况和需要制定配套的法律规章。因此我国法律体系的基本特点是一法多规，即有关方面可以通过制定法规规章的形式，结合本地的实际落实法律规定的各项制度和措施。这里面包括两个方面：一是在制定循环经济法的同时，要抓好有关法律和配套法规的制定和修改工作。例如，在节约能源、资源方面要制定或修改《能源法》、《煤炭法》和《节能法》，要制定节约用水、节约用油、节约原材料的法规，要制定促进废旧家电回收处理的法规、建筑节能的法规，促进墙体材料革新的法规、包装物和废旧轮胎回收等资源节约和综合利用的具体规定。这是一个方面。另外一个大的方面是要抓紧制定有关的标准，要在标准的基础上，对企业的节能降耗规定带有强制性的限额。通过法律法规和强制性的限额的有机结合，就形成了对企业的硬约束。当然，在对企业有硬约束的同时，对那些在发展循环经济方面取得显著成绩的也要给予鼓励和支持。总的原则是把大棒和胡萝卜结合起来，一方面大棒要硬，另外一方面胡萝卜要真甜。
[不是我不爱你]：介绍一下目前立法的工作进度，大概何时能够出台？
【孙佑海】：党和国家领导人高度重视循环经济立法工作，2005年3月胡锦涛总书记提出要加快制定循环经济促进法，一些人大代表也多次提出制定循环经济法的议案。十届全国人大常委会立法规划当中，原没有循环经济法这个立法项目，根据新的形势，全国人大常委会将该法的制定列入全国人大常委会的立法规划。在盛华仁副委员长的直接关心和全国人大环资委、全国人大财经委、常委会法工委的共同努力下，在有关部门和专家的大力支持下，这个法的起草工作现在已经取得显著的进展，目前草案的征求意见稿基本成形，估计在明年年初就可以正式向社会征求意见，争取在明年8月提请全国人大常委会审议。提请审议之后，一般要经过三次审议，这样这部法律在2007年12月份就可以正式公布了。
【孙佑海】：最后，衷心感谢各位网友对我的关心和大力支持，衷心感谢大家对循环经济及立法的大力支持。谢谢各位网友，再见！
编者按 2006年12月21日15:30，全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、循环经济法起草小组成员孙佑海做客强国论坛，以“循环经济与和谐社会”等话题与网友在线交流。
嘉宾简介
孙佑海 男 ，山东省荣成县人，1954年7月出生， 吉林大学法学学士、民法学硕士。南京农业大学管理学博士。现任：全国人大环境与资源保护委员会法案室主任；中国政法大学环境资源法专业博士研究生导师；南京农业大学土地法专业博士研究生导师；国家环境咨询委员会委员；中国法学会环境资源法研究会副会长，中国环境科学学会常务理事。
访谈全文
【孙佑海】：各位网友好。非常高兴今天下午同大家在网上进行交流。通过交流，一是听取大家对起草循环经济法的意见。二是把我所知道的以及我所考虑到的循环经济法的有关情况介绍给大家。
发展循环经济对于构建和谐社会具有重要意义
[漫游世界]：请嘉宾详解，什么是循环经济？循环经济与和谐社会之间如何才能实现良好互动？谢谢！
【孙佑海】：所谓循环经济是指以减量化、再利用、资源化为主要内容，实现资源高效利用和循环利用的活动。发展循环经济应当按照以下的原则：综合考虑、技术可行、经济合理和环境友好的条件下按照减量化、再利用、资源化的先后次序进行。在资源循环利用过程中应当防止产生再次污染。发展循环经济有以下几个积极作用：第一，有助于节约宝贵资源。第二，有助于减轻环境污染。第三，有助于降低经济成本。第四，有助于增加社会就业。第五，有助于推动社会进步。因此，发展循环经济对于构建和谐社会具有十分重要的积极意义。
[一天一地一广仔]：嘉宾，据说《循环经济法》的立法进度加快与“和谐社会”有关系，是不是？
【孙佑海】：所谓和谐社会总的要求是包括六个方面：民主法治、公平正义、诚心友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。在这六大方面当中，如果按照人与自然的关系来讲，实际上就包括两个方面：一是人与人之间的和谐；另一个是人和自然之间的和谐。发展循环经济主要涉及到人与自然和谐的问题，同时，它也涉及到人与人之间的关系问题，例如，解决就业，促进社会进步。所以，我们加快制定循环经济法，并在这个法通过之后，促进它的实施，必将大大推动社会主义和谐社会的建设。
[云水心]：请问嘉宾，在循环经济的概念尚未普及的阶段立法，是否过于仓促或不严肃？
【孙佑海】：当前，在如何认识循环经济这个概念的问题上，虽然有一些不同的认识，但是，在一些主要的问题上，还是取得共识的，那就是循环经济是以资源消耗和废物产生的减量化、再利用和资源化作为主要内容的，其目的是为了提高资源的利用效率和实现资源的循环利用。所谓的减量化，就是指产品在生产和消费过程中，尽可能减少资源消耗和废物的产生。所谓的再利用，是指产品多次使用或者修复、翻新或者再制造后继续使用，尽可能延长产品的使用周期。所谓资源化，即指将废物最大限度的转化为资源，包括在矿产资源开采过程中对共生伴生矿进行综合利用，对生产过程中产生的产业废物进行合理利用，对消费过程中产生的报废产品进行再生利用。
循环经济与环境保护关系非常密切
[汉唐之间]：孙主任，您是环境法领域的权威专家，是学者型领导，对国内外循环经济法律制度有精深的研究。我想请教一下，在我国制定《循环经济法》的必要性是什么？这一法律与“废物利用处置法”以及“清洁生产法”的关系如何？
【孙佑海】：你好，我在回答刚才问题的时候，已经讲了制定循环经济法的积极作用，下面我侧重讲一下《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》的关系。首先，制定循环经济法和制定这两个法（《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》）的关系很密切。因为它们的共同点都是有助于节约资源、保护环境。但是，它们之间的区别也是比较明显的。首先看与《清洁生产促进法》的关系。一是所处的层次不同。《清洁生产促进法》强调单个企业的污染预防，按照循环经济的一般理论，将循环经济分为大、中、小三个层次的循环来看，清洁生产总体上属于小循环，属于微观领域。而发展循环经济包括大、中、小三个层次的循环。第二，规范的范围不同。清洁生产虽然将污染预防延伸到消费领域，但主要内容还是预防生产过程中的污染。而循环经济则强调包括生产、消费等诸多环节，全方位的资源节约和减少废物的排放。三是实施的义务主体不同。由于清洁生产主要预防的是生产过程中的污染，所以，其义务主体主要是企业。而发展循环经济不仅涉及到生产领域，还涉及到流通与消费等领域，因此其义务主体不仅包括企业，还包括社会组织和消费者公民个人。四是约束的主体不同。现行《清洁生产促进法》主要定位于“促进法”，循环经济法强调了对企业的强制性，对企业有更加硬性的要求。由此可见，循环经济法在理念、范围、层次等方面均远远广于清洁生产。清洁生产只是循环经济中的一个重要方面，而不是全部。《清洁生产促进法》的存在不影响循环经济法的制定。关于与《固体废物污染环境防治法》的关系，虽然这个法律也提出了废物减量化、资源化和无害化的基本要求，也提出要加强资源综合利用，但该法的基本内容主要涉及废物产生之后的最终处置问题，分别对工业固体废物、生活垃圾、危险废物的处置，特别是无害化作了明确的规范。同时主要涉及的是废物中的固体废物，涉及面相对比较窄。而循环经济法主要涉及的是资源及废物的回收和加工利用，是把资源及废物的回收和利用作为一项完整的产业活动加以支持和规范的。因此，这两者重复的内容不会很多，但在立法当中还是要注意做好衔接。
[喝牛奶的男孩]：循环经济法是不是环保法律体系的一个组成部分？
【孙佑海】：关于循环经济法的法律定位问题，是一个比较敏感的问题。根据目前我们规范的内容来看，还很难说它是环保法律体系当中的一个组成部分，但是，可以肯定的是，它是跟环境保护关系非常密切的一部重要的法律。它的制定和实施对于推进我国建设资源节约型和环境友好型社会，将具有直接的非常重要的作用。
[腐败了就下台也挺好]：嘉宾,循环经济叫起来"拗口",改成"废物利用"是不是更容易理解?
【孙佑海】：废物利用是循环经济当中的一个重要的方面，但不是全部。从实际经验来看，如果仅仅强调废物利用，并不能达到节能降耗和保护环境的目标。这是因为如果方法不当，在废物利用过程当中仍然可能产生消耗大量能源、资源，大量产生废物的问题。所以，我们要把节能降耗和污染预防往前移，首先做到尽量减少资源消耗，提高资源的利用效率，然后把不可避免产生的废物再利用和资源化的问题。
循环经济将成为地方政府的重要考核指标
[想唱就唱]：介绍这部法律草稿中呈现的亮点，将在制度和措施方面带来哪些创新和突破？
【孙佑海】：目前的草案征求意见稿在基本管理制度方面有很多创新，其中主要是：一，建立发展循环经济的规划制度。在制定国民经济和社会发展总体规划、区域规划以及城乡建设规划时，首先要求符合发展循环经济的要求。另外市级以上地方人民政府有关部门都应编制本地区的循环经济发展规划，报同级人民政府后，公布实施。这个规划的内容包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等等。并明确规定，资源产出率、资源循环利用率、污染物排放强度等指标。二，建立循环经济指标体系和目标责任制。这个指标体系是指有关部门要制定循环经济评价指标，并纳入地方经济社会发展综合评价体系。上级政府要根据这个指标的规定，对下级政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将考核结果作为地方政府负责人政绩考核的重要依据。三，产业政策制度。要求制定严格的市场准入资源消耗和环境保护标准，限制高消耗、高污染行业的发展。有关部门还要制定鼓励限制和淘汰的技术工艺和设备产品名录。这个名录要向社会公布，接受社会监督。另外，还要建立标准统计和计量制度。这是属于发展循环经济的一些基础性的工作，必须加强。另外一个制度是发展循环经济的标识和标志制度。国家要建立和完善产品能效标识、再生产品标识、节能建筑标识和环境标志制度，开展节能、节水、节材产品的认证，以及环境管理体系的认证。更为重要的是这次要建立比较完善的以生产者为主的责任延伸制度。所谓生产者责任延伸制度，主要指产品的制造商和进口商以及其他有关主体应承担产品在整个产品生命周期当中环境影响责任的主要部分，包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响。生产者责任延伸制度包括几个方面：一个是生产者要承担法律责任；第二生产者要承担经济责任。第三生产者要承担实质性的责任。第四生产者要承担信息公开的责任。我们这里讲的生产者责任延伸制度，也把消费者包括在其中。消费者把自己用过之后的产品按照产品目录以及其他有关的规定交还给生产者或者生产者所委托的销售者。
[人人慰问]：主任你好！有专家地方官员认为发展经济必然会造成环境欠帐，但是，发展是更重要的，您以为呢？
【孙佑海】：这些地方官员的认识还是具有很大片面性。一个是从实践来看，一些地方完全做到了既要金山银山又要绿水青山。比方说像江苏的张家港等等。第二是从当前利益和眼前的利益来看，虽然在一些地方，当前对于投资于环境保护，投资于循环经济可能会影响一定的发展速度，但是，由于它把基础工作做得好，节约了资源，特别是一些地方把环境保护得好，吸引了外商来投资，本身对于发展经济是有利的。再一个从我们国家的实际情况来看，如果再沿着那种大量高投入、高消耗的路子继续走下去，将会做到几个难以为继：即资源难以为继、环境支撑难以为继，最终将无路可走。第三是从我们国家以及世界发达国家情况来看，环境保护对经济增长发挥了很大的促进作用。比如，我国刚刚对汽车的尾气进行控制的时候，有的企业大叫“如果再控制汽车尾气排放，我们的汽车厂就要倒闭了”。但是，国家的立场没有动摇，坚持采用了欧洲的一号标准、二号标准、三号标准。虽然强化了标准，但是，确实我们国家汽车工业真正发展起来了，现在不仅仅能够在国内销售，还有助于出口。如果从这个角度来看，到底环境保护，对经济是起促进作用还是得不偿失呢？
[一天一地一广仔]：嘉宾，政府部门在发展循环经济过程中的地位和作用是什么？
【孙佑海】：企业是实施循环经济的主体，但是政府在发展循环经济当中居于关键的地位，特别是在中国计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府的地位和作用非常重要，因此应当充分发挥政府领导循环经济的作用。目前我们的草案对政府如何支持循环经济发展，政府如何承担循环经济的目标责任制还是下了不少功夫的。
发展循环经济一定要从实际出发
[汪乐勤]：你好！我个人认为循环经济是经济发展到一定的阶段时，经济社会自身提出的内在要求，也就是说循环经济是与比较发达的经济发展水平相联系的。在目前我国经济发展水平相对落后的情况下，发展循环经济是否可行？发展循环经济需要哪些技术支撑？发展循环经济目前还存在哪些技术瓶颈？
【孙佑海】：回答这个问题首先涉及到对循环经济概念的理解问题。我们所讲的循环经济是指减量化、再利用和资源化。在西方发达国家对再利用和资源化的问题比较重视，这适合西方发达国家的实际情况。而在我国由于经济发展的水平比较低，技术能力比较低，资源产出率比较低，在这种情况下，我们把发展循环经济的重点之一放在资源消耗和污染物排放的减量化，所以从这个角度来说，把“三化”原则同时提，而且特别强调减量化是完全符合我们国家实际情况的。当然，你提的问题很重要，发展循环经济是涉及到了一个技术瓶颈问题和成本核算的问题。解决这个问题关键要看地方党政领导把资金往哪个地方投入，人才往哪个地方使用。如果我们对循环经济、环境保护比较重视的话，把人力、资金往这里投入，一系列发展循环经济的技术瓶颈是不难攻克的。
[云水心]：请问嘉宾，循环经济建立的基础，想必是完整的产业链，当今整个社会有完整的产业链么？
【孙佑海】：发展循环经济是不是追求完整的产业链，这个问题需要认真研究。我的观点是发展循环经济一定要从实际出发。如果一个地区能够形成自己完整的产业链，当然更好。如果它不能形成一个完整的产业链，就不要去过分追求形成一个独立的产业链。发展循环经济一定要注意解决经济成本的问题。现在，在某些地区，某些企业过于追求要形成一个循环经济的产业链，实际上是大兴土木，增加了成本。就这一点来说，这是不足取的。如果一个企业产生的废物由另外一个企业进行处理，成本更低的话，那么，我们主张把这些废物由另外的企业处理，更为妥当。
多方参与立法解决部门利益问题
[侠剑恩仇情义觉]：主任你好！对于那些背离循环经济，与和谐社会建设相抵触的企事业单位，在这次立法当中有什么处罚措施，力度大吗？
【孙佑海】：对那些背离循环经济，与和谐社会建设相抵触的企事业单位应当依法进行严厉的处罚。现草案专设一章为法律责任，对违反本法所规定的义务性和禁止性规定的行为设定了严厉的法律责任。这个责任包括：追究民事责任、行政责任，构成犯罪的，还要追究他们的刑事责任。例如，违反本法规定，生产和采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和产品的，由县级以上人民政府按照国务院规定的管理权限责令停止生产。
[贻健]：地方保护、行业保护以及行业部门之间对主管权力的争夺，可能很多法律法规都会面临的问题，比如《食品安全法》迟迟未能出台就跟行业部门之间对主管权力的争夺有很大关系，对环境和资源方面的法律法规来说，可能更加如此。请问循环经济立法中对这个问题是怎么解决的？
【孙佑海】：目前一些地方和部门当中在立法当中过于强调本部门、本地区利益的问题的确比较严重。为了解决这个问题，我们在循环经济立法过程当中注意了：第一，立法过程的指导思想就是要从人民的根本利益出发，而不是从哪个部门的利益出发。第二，在起草的过程当中，充分征求各地方的意见，要让各个地方直接参与立法。第三，在立法工作当中，组织了十多所大学和科研单位参与立法，充分听取各方面的意见。第四，在起草过程当中，组成了一个由多方面参加的领导小组和工作班子，使各方面的意见在起草过程当中，充分表达和解决。这样的话，就能保证做到使各方面的利益和要求在一个团结合作的起草班子中得到解决。
[春绿江南]：对企业追究责任是“由县级以上人民政府责令……”或“由环境保护行政主管部门责令……”等，这与现有的环境法律法规没有什么太大的区别，怎样保障落实？即使把循环经济指标放在地方的考核指标中，但经济优先的思想还是无法避免，毕竟地方官员的考核指标里循环经济只是一部分。这种情况下，谁来保证地方政府不阳奉阴违？法律对政府的规制体现在哪里？纳入考核的指标如果不能完成，由谁来追求什么样的责任？
【孙佑海】：对违反本法的，我们要追究的责任包括行政责任，但同时也包括民事责任，在一定情况下还要包括刑事责任。至于在一些地方经济优先的思想无法避免的问题，要通过建立循环经济评价指标体系和目标责任制来解决。最近，中央经济工作会议上，把过去提出的“又快又好发展经济”，改为“又好又快发展经济”。虽然只是把两个字的位置调换了一下，但是它体现了我们党领导经济方面的导向作用。只要建立了一个科学的导向和评价考核体系，相信对于扭转目前的唯GDP，还是能够发挥很大作用的。当然，今后的路还很长，我们要在目标明确的前提下，坚定信心，路要一步一步地往下走。
[网友]：听说国外有不少这方面的立法，他们的效果怎么样？
【孙佑海】：国外关于循环经济的立法，历史比我们要长。比方说德国的循环经济立法搞得比较早，但它是从解决垃圾再利用问题开始的。日本在德国的基础上，将循环经济立法大大推进了一步，日本制定了《推进循环型社会基本法》，在这个法律之下，又有《资源综合利用促进法》和《固体废物处理法》，在这个基础上，又搞了关于《食品再生利用法》《汽车再生利用法》《废弃建筑物再生利用法》以及《绿色采购法》等等。在这些法律实施的同时，政府又搞了一个建设循环型基本法的推进计划。这样的话，把这些法律和政府的推进计划结合起来，的确对于推进资源的节约使用、污染的防治问题发挥了很大的作用。对国外的先进经验以及好的做法，我们还是抱着认真学习的态度。
预计在明年底该法律可以出台
[腐败了就下台也挺好]：嘉宾,循环经济目前是停留在概念阶段,还是有了充分的数据支撑？比如可循环的物质总量、相关技术、效益估计等等。
【孙佑海】：循环经济在我国还不能说仅仅停留在概念的阶段，就循环经济当中的再利用和资源化问题，其实质内容在我国很早就做了。不过以前的提法不叫循环经济，而叫做资源综合利用。据我所知，1958年，周恩来总理在考察广东的时候，就发现两个工厂之间的原料供应存在体制问题，就是一个工厂排出的产业废物，明明可以成为另外一个工厂的原料，但由于体制的障碍，而做不了。所以他提议将两个工厂进行合理的组合。在70年代，毛泽东主席就提出了“综合利用大有可为”的指示。在50年代和60年代，提出资源综合利用的问题，那是源于当时物资非常紧张。到了80年代的时候，国务院发布了关于资源综合利用的文件，也提出了关于资源综合利用的目录，并且也有一些鼓励性的政策。到了1996年的时候，国务院专门发布了进一步推动资源综合利用的带有法规性质的文件，这些文件对推进循环经济的发展发挥了很大的作用。2000年制定的《清洁生产促进法》已经在很大程度上体现了我们现在所说的循环经济的思想。在当前，我们国家更加重视资源问题和环境问题，在这种情况下，我们要全面整合过去与发展循环经济有关的政策和法规，借鉴国外的先进经验，根据实际需求，提出一些更加全面、更有实效的制度和措施。如果这个法律出台之后，必将会大大促进我国循环经济的发展。
[船山石]：在这部法中，把所调整的社会关系分成了几大类？
【孙佑海】：这个法一方面调整减量化，即有关主体在生产和消费过程中因如何节约资源而发生的社会关系。另一方面调整因资源的再利用和资源化而发生的社会关系，即一方面解决产业废物的再利用和资源化问题，另一方面解决消费后废物的再利用和资源化问题。
[登泰山而小鲁]：你认为是否应该制定一些配套法律规章或者标准，使整个法律更具可操作性，您对于整个循环经济法律体系建设有什么新的思考。
【孙佑海】：我国地域辽阔、人口众多，各地发展水平差异很大，这种发展的很不平衡的客观现实，决定了我国的法律不可能规定得过于细致，需要各个地方和部门根据不同情况和需要制定配套的法律规章。因此我国法律体系的基本特点是一法多规，即有关方面可以通过制定法规规章的形式，结合本地的实际落实法律规定的各项制度和措施。这里面包括两个方面：一是在制定循环经济法的同时，要抓好有关法律和配套法规的制定和修改工作。例如，在节约能源、资源方面要制定或修改《能源法》、《煤炭法》和《节能法》，要制定节约用水、节约用油、节约原材料的法规，要制定促进废旧家电回收处理的法规、建筑节能的法规，促进墙体材料革新的法规、包装物和废旧轮胎回收等资源节约和综合利用的具体规定。这是一个方面。另外一个大的方面是要抓紧制定有关的标准，要在标准的基础上，对企业的节能降耗规定带有强制性的限额。通过法律法规和强制性的限额的有机结合，就形成了对企业的硬约束。当然，在对企业有硬约束的同时，对那些在发展循环经济方面取得显著成绩的也要给予鼓励和支持。总的原则是把大棒和胡萝卜结合起来，一方面大棒要硬，另外一方面胡萝卜要真甜。
[不是我不爱你]：介绍一下目前立法的工作进度，大概何时能够出台？
【孙佑海】：党和国家领导人高度重视循环经济立法工作，2005年3月胡锦涛总书记提出要加快制定循环经济促进法，一些人大代表也多次提出制定循环经济法的议案。十届全国人大常委会立法规划当中，原没有循环经济法这个立法项目，根据新的形势，全国人大常委会将该法的制定列入全国人大常委会的立法规划。在盛华仁副委员长的直接关心和全国人大环资委、全国人大财经委、常委会法工委的共同努力下，在有关部门和专家的大力支持下，这个法的起草工作现在已经取得显著的进展，目前草案的征求意见稿基本成形，估计在明年年初就可以正式向社会征求意见，争取在明年8月提请全国人大常委会审议。提请审议之后，一般要经过三次审议，这样这部法律在2007年12月份就可以正式公布了。
【孙佑海】：最后，衷心感谢各位网友对我的关心和大力支持，衷心感谢大家对循环经济及立法的大力支持。谢谢各位网友，再见！