新华社信息南京１１月９日电（记者姜涛 董振国 王春雨）南京农业大学中国土地问题研究中心专家在对荷兰土地管理和土地调控做法进行研究后认为，人均耕地紧张、土地资源匮乏的荷兰通过建立高效的土地市场和有力的政府干预并存的土地管理基本体系，实现了符合公共利益的土地调控，这对我国在今后一个时期制定新的土地调控政策具有借鉴意义。
——土地管理强调政府干预的规范性和非营利性
荷兰是一个典型的人多地少的国家，人均耕地仅０．９亩。现有土地中，农业用地占５８％，城市用地、宅基地及其他用地占３１％，林地及自然保护区占１１％。荷兰有限的土地资源能够得到高效利用，在于荷兰土地管理中政府干预与市场配置的有效结合。
南京农业大学中国土地问题研究中心主任曲福田教授表示，在荷兰，政府通过严格的土地登记使市场成为配置土地的基础机制，实现了土地的高效配置。在此基础上，政府对土地配置中的市场失灵采取一系列强有力的措施加以干预。如通过规划和建筑许可证制度将农地加以严格保护，通过开发新的公益住宅对房地产市场和价格投机行为进行干预等。市场与政府之间作用范围明确，功能相互补充。
在荷兰土地管理过程中，注重政府干预的规范性和非营利性。政府干预仅局限于市场不能发挥作用时，如任何政府不能违反土地利用空间规划进行土地用途的更改，如果更改用途必须先更改规划，而更改规划需要所有的利益相关方进行协调和讨论，必须符合大多数人的利益才能进行。同时，政府的土地开发行为不是为了赢利目的；政府的政绩不体现在收入上，而体现在土地政策执行的效果和社会的认可上。
——以市场交易主导土地资源的市场配置
荷兰市场经济发达，社会经济各部门都形成了较高的市场化程度。产权明晰下的土地交易，从供给到需求，以及中介等环节，已经进入稳定而成熟的市场交易阶段。通过无形、有形的土地市场，土地交易各个环节透明。详细的地籍信息、明晰的产权保障以及发达的交易渠道，使土地市场交易成为土地资源配置的重要手段。
土地市场自由配置的同时，荷兰的市级政府可以按土地规划依法优先购买土地，但价格是双方协商而定。如果双方不能够就地价达成协议，可以各自请专家评估地价。政府将按照专家估计的价格进行交易，卖方必须接受采用这种方式确定的价格，但有权上诉。
据南京农业大学土地管理学院院长欧名豪教授介绍，荷兰政府通过完备的土地登记对全国地籍信息及时更新与反馈，使得政府能够提供全国地籍信息的最新版本。完备的土地登记制度为土地的权属确定以及市场流通提供了重要保障。
同时，荷兰还集中强化政府干预手段的市场化。政府运用的主要方式是与农民签订《经营管理协议》，规定农地特定的经营方式，如农户因此而受损，可以得到相应的财政补偿。如要求农民停止农业经营活动而保护自然景观，政府一般通过购买农户的土地来实现，土地价格或补偿标准依市场价格确定。
——三大措施实现政府对土地利用的有效调控
一是实行严格的空间规划（土地利用规划）与土地用途管制。荷兰非常重视农地保护并通过空间规划体系加以实施，通过实行建筑许可证制度对土地用途实施管制，约束了每个公民、各级政府违反规划对农地的占用行为。荷兰的空间规划分为国土规划、省级区域规划和市级土地利用规划三个层次，分别用“红色职能”“绿色职能”和“黑色职能”来表示：“红色职能”即市政府在城市建设中对通过市地重建和农地转用来实施空间规划，主要内容是市政府按照规划购买和开发土地，然后将开发好的地块卖或租给使用者；“绿色职能”是指省政府负责改善农村地区土地利用结构，使土地利用更加符合经济与生态效益的统一，包括农业用地的规划、自然保护区风景区和生态环境的规划，但省政府只是负责拟定规划，规划的实施则由其他部门承担；“黑色职能”是指政府负责修建基础设施建设项目，一般是由省政府负责。中央政府只负责规划框架的制定和对各级政府规划实施进行监督，其本身不参与土地开发活动，仅为开发基础设施和满足自身工作需要而购买土地。
二是进行高效的土地整理。荷兰土地整理的特点是将土地整理、复垦与水资源管理等进行统一规划和整治，提高农地利用效率。公众积极参与成为荷兰土地整理的一大特点。法律明确规定“土地整理项目必须获得当地大多数人支持”，土地整理委员会是土地整理的决策组织。要求委员会成员包括当地农户代表、水资源管理委员会代表、市政府代表以及其他相关利益集团代表。该委员会具体负责项目的规划和设计，组织公众听证和投票表决，同时负责和监督项目的施工和验收。
三是实行公益色彩鲜明的土地储备。荷兰的土地储备运营过程包括购买、储备和出让三个阶段。首先，市政当局通过优先购买权先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而拥有大量的市政待开发土地。政府购得土地后，并不立即出让而是储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值，另一方面，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需。对那些已规划好的土地，政府一般是先搞好前期开发，然后再将这些土地出让。土地出让一般采取出售或出租两种方式。出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而取决于该土地的使用性质。
——荷兰土地管理经验的启示
荷兰在土地管理和土地调控方面做法的启示主要体现在以下三方面：
一是市场配置和政府调控是土地资源配置的两种不可或缺的方式。我国现行的土地资源配置体系，土地市场还没有发挥应有的作用，而政府的行政干预明显超出其有效范围。同时，政府的土地利用规划从功能定位、制定实施都不能有效反映政府宏观调控的宗旨。
二是扩展土地利用规划功能，立法调整各级政府的规划职能。加快我国现有规划体系的改革，实现土地利用总体规划功能的扩展，并向“空间规划＋土地利用规划设计”模式转变。规划编制思路从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等进行刚性控制，对于一般性用地在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。可借鉴荷兰空间规划中政府的红色、绿色和黑色职能的划分经验，通过立法明确我国各级政府土地利用的规划职能，使其相互匹配和互相监督。
三是政府管理手段由单一的“约束”向“约束＋激励”转变。我国现有土地管理手段注重运用规划和计划来限制地方政府和调节土地利用行为，法律和制度仅惩罚违规者。今后应注重发挥激励手段的作用，如对拥有基本农田或负有生态保护责任的农户进行财政补贴，对集约节约利用土地的地区进行建设用地指标的奖励等，吸引更多的公众参与。我国土地政策的制定和实施需要对政府行为进行有效监督。对土地利用规划制订和征地过程中公众参与的方式和程度加以细化，既能促进土地资源的高效利用，又有助于和谐社会的建设。
——土地管理强调政府干预的规范性和非营利性
荷兰是一个典型的人多地少的国家，人均耕地仅０．９亩。现有土地中，农业用地占５８％，城市用地、宅基地及其他用地占３１％，林地及自然保护区占１１％。荷兰有限的土地资源能够得到高效利用，在于荷兰土地管理中政府干预与市场配置的有效结合。
南京农业大学中国土地问题研究中心主任曲福田教授表示，在荷兰，政府通过严格的土地登记使市场成为配置土地的基础机制，实现了土地的高效配置。在此基础上，政府对土地配置中的市场失灵采取一系列强有力的措施加以干预。如通过规划和建筑许可证制度将农地加以严格保护，通过开发新的公益住宅对房地产市场和价格投机行为进行干预等。市场与政府之间作用范围明确，功能相互补充。
在荷兰土地管理过程中，注重政府干预的规范性和非营利性。政府干预仅局限于市场不能发挥作用时，如任何政府不能违反土地利用空间规划进行土地用途的更改，如果更改用途必须先更改规划，而更改规划需要所有的利益相关方进行协调和讨论，必须符合大多数人的利益才能进行。同时，政府的土地开发行为不是为了赢利目的；政府的政绩不体现在收入上，而体现在土地政策执行的效果和社会的认可上。
——以市场交易主导土地资源的市场配置
荷兰市场经济发达，社会经济各部门都形成了较高的市场化程度。产权明晰下的土地交易，从供给到需求，以及中介等环节，已经进入稳定而成熟的市场交易阶段。通过无形、有形的土地市场，土地交易各个环节透明。详细的地籍信息、明晰的产权保障以及发达的交易渠道，使土地市场交易成为土地资源配置的重要手段。
土地市场自由配置的同时，荷兰的市级政府可以按土地规划依法优先购买土地，但价格是双方协商而定。如果双方不能够就地价达成协议，可以各自请专家评估地价。政府将按照专家估计的价格进行交易，卖方必须接受采用这种方式确定的价格，但有权上诉。
据南京农业大学土地管理学院院长欧名豪教授介绍，荷兰政府通过完备的土地登记对全国地籍信息及时更新与反馈，使得政府能够提供全国地籍信息的最新版本。完备的土地登记制度为土地的权属确定以及市场流通提供了重要保障。
同时，荷兰还集中强化政府干预手段的市场化。政府运用的主要方式是与农民签订《经营管理协议》，规定农地特定的经营方式，如农户因此而受损，可以得到相应的财政补偿。如要求农民停止农业经营活动而保护自然景观，政府一般通过购买农户的土地来实现，土地价格或补偿标准依市场价格确定。
——三大措施实现政府对土地利用的有效调控
一是实行严格的空间规划（土地利用规划）与土地用途管制。荷兰非常重视农地保护并通过空间规划体系加以实施，通过实行建筑许可证制度对土地用途实施管制，约束了每个公民、各级政府违反规划对农地的占用行为。荷兰的空间规划分为国土规划、省级区域规划和市级土地利用规划三个层次，分别用“红色职能”“绿色职能”和“黑色职能”来表示：“红色职能”即市政府在城市建设中对通过市地重建和农地转用来实施空间规划，主要内容是市政府按照规划购买和开发土地，然后将开发好的地块卖或租给使用者；“绿色职能”是指省政府负责改善农村地区土地利用结构，使土地利用更加符合经济与生态效益的统一，包括农业用地的规划、自然保护区风景区和生态环境的规划，但省政府只是负责拟定规划，规划的实施则由其他部门承担；“黑色职能”是指政府负责修建基础设施建设项目，一般是由省政府负责。中央政府只负责规划框架的制定和对各级政府规划实施进行监督，其本身不参与土地开发活动，仅为开发基础设施和满足自身工作需要而购买土地。
二是进行高效的土地整理。荷兰土地整理的特点是将土地整理、复垦与水资源管理等进行统一规划和整治，提高农地利用效率。公众积极参与成为荷兰土地整理的一大特点。法律明确规定“土地整理项目必须获得当地大多数人支持”，土地整理委员会是土地整理的决策组织。要求委员会成员包括当地农户代表、水资源管理委员会代表、市政府代表以及其他相关利益集团代表。该委员会具体负责项目的规划和设计，组织公众听证和投票表决，同时负责和监督项目的施工和验收。
三是实行公益色彩鲜明的土地储备。荷兰的土地储备运营过程包括购买、储备和出让三个阶段。首先，市政当局通过优先购买权先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而拥有大量的市政待开发土地。政府购得土地后，并不立即出让而是储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值，另一方面，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需。对那些已规划好的土地，政府一般是先搞好前期开发，然后再将这些土地出让。土地出让一般采取出售或出租两种方式。出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而取决于该土地的使用性质。
——荷兰土地管理经验的启示
荷兰在土地管理和土地调控方面做法的启示主要体现在以下三方面：
一是市场配置和政府调控是土地资源配置的两种不可或缺的方式。我国现行的土地资源配置体系，土地市场还没有发挥应有的作用，而政府的行政干预明显超出其有效范围。同时，政府的土地利用规划从功能定位、制定实施都不能有效反映政府宏观调控的宗旨。
二是扩展土地利用规划功能，立法调整各级政府的规划职能。加快我国现有规划体系的改革，实现土地利用总体规划功能的扩展，并向“空间规划＋土地利用规划设计”模式转变。规划编制思路从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等进行刚性控制，对于一般性用地在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。可借鉴荷兰空间规划中政府的红色、绿色和黑色职能的划分经验，通过立法明确我国各级政府土地利用的规划职能，使其相互匹配和互相监督。
三是政府管理手段由单一的“约束”向“约束＋激励”转变。我国现有土地管理手段注重运用规划和计划来限制地方政府和调节土地利用行为，法律和制度仅惩罚违规者。今后应注重发挥激励手段的作用，如对拥有基本农田或负有生态保护责任的农户进行财政补贴，对集约节约利用土地的地区进行建设用地指标的奖励等，吸引更多的公众参与。我国土地政策的制定和实施需要对政府行为进行有效监督。对土地利用规划制订和征地过程中公众参与的方式和程度加以细化，既能促进土地资源的高效利用，又有助于和谐社会的建设。