本报记者 方正飞
5月21日，耕地保护法治化建设研讨会在江苏省南京市举行，与会专家认真学习习近平总书记关于粮食安全和耕地保护的重要指示批示精神，系统分析耕地保护立法工作面临的难点，深入探讨提升耕地治理体系和治理能力现代化的法治化路径，为国家加强耕地保护立法、确保粮食安全建言献策。
本次研讨会由南京农业大学中国资源环境与发展研究院主办，自然资源部法规司司长魏莉华在会上介绍了耕地保护立法过程中需要重点研究的问题，来自中国社会科学院、天津大学、中国农业大学、南京农业大学、广东外语外贸大学和自然资源部国土整治中心等单位多位专家参会研讨。
耕地数量、质量和生态保护需要法治保障
根据《自然资源法治建设2022年工作要点》，耕地保护法列为自然资源领域重点立法。魏莉华在会上指出，耕地保护立法面临如何界定耕地概念，如何落实耕地保护补偿制度，如何落实党政同责要求，如何兼顾管制与激励，如何通过立法推进管理创新等重点难点问题。
《民法典》《土地管理法》《农村土地承包法》《乡村振兴促进法》等都涉及耕地保护的内容，我国也已相继出台了一系列耕地保护政策文件，为何还要起草制定专门的耕地保护法？南京农业大学中国资源环境与发展研究院院长曲福田认为，当前我国耕地减少的趋势尚未根本扭转，耕地保护压力依然很大，而与耕地保护相关的现有制度体系和法律措施还不够完备，各行为主体耕地保护权力、责任和义务的界定还不够清晰。他提出，推进耕地治理体系和治理能力现代化，迫切需要制定一部符合我国国情和时代要求的耕地保护法。
“耕地保护需要用最严密的法治、最先进的手段，落实最严格的制度。”在自然资源部国土整治中心研究员郧文聚看来，耕地保护立法要切实落实耕地的数量管控、质量管理、生态管护“三位一体”，尤其要在后两点上进行立法创新，构建符合中央要求、满足人民期盼的最严密的耕地保护法律体系。
“从现有的耕地保护制度体系来看，核心制度偏重耕地数量保护，关于耕地质量管理和生态管护的制度较少且体系性不强。”南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员姜海提出，党的十八大以来，我国耕地保护理念和制度体系建设取得重大发展，耕地保护立法时机已经成熟。
第三次全国国土调查数据显示，2019年年末全国耕地19.18亿亩。“二调”以来的十年间，全国耕地减少了1.13亿亩，年均减少1000多万亩，逼近18亿亩耕地红线。除耕地面积减少外，还面临耕地质量下降的问题。对此，中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌提出，我国耕地保护存在空间布局稳定性变低、气候灾害抵抗力变弱、水土健康支撑性变差三大质量风险隐患。
“耕地保护立法要找准问题，精准施策。”广东外语外贸大学土地法制研究院教授、中国民法学研究会副会长陈小君认为，当前耕地治理观念依然是政策主导型，而依法治理不足，亟须将耕地保护政策上升为立法层面，提高最严格耕地保护制度的实施效率。
“保护耕地最重要的是要保护其自然功能，促进耕地的可持续利用。”郧文聚指出，耕地保护要在坚持耕地数量、质量并举的前提下，放到更大的自然地理格局、区域生态系统层面考虑，坚持面积是基础、产能是核心、生态是根本，坚持系统观、整体观，统筹耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。
耕地保护立法要瞄准几大重点问题
与会专家提出，耕地保护立法要树立“大国土、大耕保”意识，处理好相关部门之间、相关利益主体之间的关系。其中，如何从立法层面充分调动农民积极性，确立耕地生态保护补偿机制等成为关注重点。
“改革开放以来耕地保护制度发展的历史启示我们，耕地保护立法必须放在具体的历史视野上来考察。”天津大学法学院院长、讲席教授孙佑海认为，当前耕地保护立法要尊重耕地位置固定、面积有限、供给稀缺和占用容易恢复难等特点，解决管理名词过多带来的部门协同与政策空隙问题，更好地平衡政府与农民利益，强化公众参与权、监督权，制定一部具有里程碑意义的法律。
中国社会科学院学部委员孙宪忠提出，耕地保护立法应从宏观角度协调耕地保护、农业生产和生态建设之间的关系，需要考虑加入关于土地综合整治和补充耕地中农民权益保护的内容。
“农民没有积极性是耕地保护过程中最大的问题。”陈小君认为，健全耕地保护激励机制要达到精准有效激励种田人的目的。通过耕地经济补偿和生态补偿，形成农民主导的土地利益分配机制，特别要优化财政政策，提高财政补贴的精准性和有效性。
那么，立法该如何构建耕地保护生态补偿体系？对此，南京农业大学公共管理学院教授龙开胜提出，立法要对耕地保护生态补偿机制给予充分考虑，厘清“补给谁、补多少、如何补”等关键问题。当前，基于生态系统服务价值核算的补偿标准尚未建立，他建议从法律层面确定耕地所有权人、承包权人、经营权人为法定贡献者，建立“生态系统服务贡献﹢相关因素动态调整”的补偿标准，以及“政府转移支付为主﹢市场化”的补偿机制，完善多元化耕地生态保护补偿保障机制。
“耕地保护立法要建立以农民为中心的基层治理机制，畅通农民有效参与国土空间规划、土地督察的渠道，总结农民集体的实践探索经验，以此激发农民内生动力推进耕地治理现代化。”陈小君就此提出3点建议：突出农民主体地位，实施综合治理；满足农民合理需求，实施源头治理；法治保障农民集体权益，实施系统治理。
姜海也认为，当前耕地保护共同责任机制运行不顺畅，农民与其他社会主体参与的积极性不足。基于此，他建议推广田长制，构建五级田长体系并明确各自职责任务，完善耕地保护基层治理体系，实现主体完整、责任下沉，使“长牙齿”的耕地保护硬措施落到实处。
耕地数量、质量和生态保护涉及自然资源、农业农村、生态环境等多个部门。孔祥斌认为，耕地保护立法既要处理好不同部门职能与相关政策的衔接，又要做好与相关法律中特定条款的衔接，依据国土空间规划形成一以贯之的耕地保护管控体系，实现粮食安全和生态安全的目标协同。
立法创新要关注耕地保护制度完善
“现有耕地保护相关法律法规集中在耕地总量动态平衡、占补平衡、永久基本农田保护和用途管制等重要制度层面。”曲福田说，这些制度不仅对落实耕地保护基本国策起到了很重要的作用，也为我国起草耕地保护法奠定了坚实基础。
耕地保护立法需要做好顶层设计，“从整体上把握我国耕地保护的相关制度，将原有的提法、政策、法律制度理顺，避免相互矛盾、互相冲突。”孙佑海建议，以完善承包地“三权 分置”为突破口加快土地流转，扩大耕地经营规模，赋予农民更多土地权益，调动农民保护耕地的积极性和主动性。
“耕地保护立法要紧紧抓住耕地的本质特征。”郧文聚提出，正确认识耕地资源的科学内涵要厘清“数量是表相、产能是功用、生态是本质”，这些在法律上还没有清晰的界定，也是耕地保护立法首先要解决的问题。
“当前，有必要强化耕地保护在国土空间规划中的法律地位，推动耕地保护向主动、有序、系统治理转变。”姜海建议，耕地保护立法要明确耕地“非农化”“非粮化”差异化管控措施，加快构建科学有效的占补与进出“双平衡”的耕地用途管制体系。同时，确立耕地质量保护与生
态修复制度，强化耕地质量目标责任考核，建立完善耕地质量评价制度，构建耕地质量保护制度体系，明确耕地生态修复国家投入与社会资本参与机制，完善耕地质量评价标准、程序、纠纷处置法律规范。
“耕地保护立法要将党政同责纳入考核制度。”孔祥斌指出，耕地保护立法要按照党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的要求，建立耕地用途管制共同责任机制。同时，把耕地保护工作纳入区县、乡镇政府、村委及相关部门年度工作考核目标，形成县（市）、乡镇、村三级管理网络。此外，耕地保护责任目标考核结果、耕地用途管制执行情况等，作为领导干部实绩考核、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标评价考核的重要内容。
“耕地保护立法要坚持和完善农村基本经营制度，壮大并有效实现农村集体经济。”陈小君建议，兼顾统分结合的原则，宜统则统，宜分则分，进一步放宽并规范农民土地经营权流转，提高农业现代化水平，这是调动基层力量保护耕地的经济基础，也是内在的经济激励。
南京农业大学中国资源环境与发展研究院常务副院长冯淑怡提出，耕地保护是一项非常复杂的系统性工程，要汇聚不同学科专家智慧力量，抓住耕地保护的本质要求，系统分析深入研究，创新管理理念与方法，加快推动耕地保护立法，把中国人的饭碗端得更牢更稳。
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