交汇点讯 保护耕地功在当代，利在千秋。如何主动适应和响应新时代的新形势、新要求，推进耕地治理体系与治理能力现代化，加快国家层面耕地保护立法，切实提升耕地保护效率，是一个十分重要的时代考题。

5月21日，由南京农业大学中国资源环境与发展研究院主办，《中国土地科学》编辑部协办的“我国耕地保护法制化建设研讨会”在南京举行。

与会专家

会议采取“线上+线下”方式进行，邀请了自然资源部法规司司长魏莉华，中国社会科学院学部委员、中国社会科学院法学所一级研究员孙宪忠，天津大学法学院院长、讲席教授孙佑海，自然资源部国土整治中心原副主任、自然资源部农用地质量与监控重点实验室主任郧文聚，广东外语外贸大学云山工作室首席专家陈小君，中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌，南京农业大学教授姜海、龙开胜等专家为研讨会作主旨报告或总结。同时，自然资源部法规司法规处、法律中心法律事务处、国土整治中心、中国国土勘测规划院、《中国土地》科学编辑部、中国自然资源报社、中国农业大学、南京农业大学的部分领导、教授、专家也线上线下参与研讨会。研讨会分为两个阶段，分别由中国资源环境与发展研究院院长曲福田，中国资源环境与发展研究院常务副院长、中国土地学会副理事长冯淑怡主持。

曲福田

冯淑怡

本次研讨会的主题是全面贯彻习近平总书记和党中央关于耕地保护的重要指示与文件精神，深入分析耕地保护立法工作面临的难点和挑战，系统探讨提升耕地治理体系和治理能力现代化的法制化路径，为国家加强耕地保护立法、确保粮食安全贡献专家智慧和智库力量。

如何界定耕地的概念？对耕地采取统一管制措施是否可行？耕地转为其他农用地的管控存在哪些问题？如何落实耕地保护补偿制度？《耕地保护法》如何将管制措施与激励措施相结合？如何通过立法推进管理创新？对此，魏莉华作《<耕地保护法>起草中若干难点问题》主旨报告。

魏莉华

孙佑海回顾了我国耕地保护历史上的三座里程碑，总结了我国在耕地保护方面取得的相关成就。但不容否认的是，我国仍然存在耕地被快速大量占用的现实问题。为此，孙佑海认为，应当坚持以习近平 生态文明思想和法治思想为指导，以完善三权分置为突破口，使农民具有更大的土地权益。还要完善行政程序，强化农用地占补平衡制度，尽量减少征地的范围。

孙佑海

郧文聚认为，耕地保护要数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”一起抓，立法尤其要重视后两点的创新，必须找到抓手、找准发力点，从而构建满足党中央要求、符合人民期盼的最严密的耕地保护法律体系。汤怀志指出，法律救济非常重要，法律措施不能仅止于“堵”，在当前和未来一定时期，更应该着眼于“疏”。否则，必然出现弄虚作假，使最严格的耕地保护制度沦为“空制度”、“稻草人”。

郧文聚

陈小君基于课题组2020-2021年对全国14个省份50多个县市区的田野调查，分析提出耕地保护存在的最大问题是“农民没有积极性”。问题产生的原因有治理观念政策主导、治理主体单向管制、治理目标数量主导、治理措施零碎冲突等。对此，陈小君认为，亟需健全以农民为中心的治理机制，突出农民主体地位，实施综合治理；满足农民合理需求，实施源头治理；法治保障农民集体，实施系统治理。

陈小君

针对我国耕地保护立法，姜海提出具体建议。他认为，应当强化耕地保护在国土空间规划中的法律地位；明确耕地非粮化管控的法律措施，加快构建科学有效的占补与进出“双平衡”的耕地用途管制体系；确立耕地质量保护与生态修复制度；构建耕地保护补偿制度，在持续强化耕地保护外部压力同时，有效增强耕地保护内生动力；完善耕地保护公众参与机制，构建权利清晰、责任明确的耕地保护体系，促进主体协同，提高执法效率。

姜海

孔祥斌从国际、国内两方面分析了统筹“双平衡”立法的紧迫性。总体而言，我国耕地资源紧缺且存在三大质量隐患。耕地占补平衡制度解决建设用地占用耕地问题，进出平衡解决“非粮化”问题，本质都是耕地数量问题，必须进行国家层面统筹。孔祥斌认为，耕地保护立法要处理好南方与北方、耕地与其他地类、自然资源部与其他部门、统筹“双平衡”与其他法规的关系，坚守红线立法势在必行。

孔祥斌

耕地生态保护补偿方式是什么？耕地生态保护补偿保障体系如何建立？对此，龙开胜分析提出，当下基于生态系统服务价值核算的补偿标准尚未建立，应当考虑建立生态系统服务贡献+相关因素、动态调整的补偿标准。建立“政府转移支付为主+市场化”的耕地生态保护补偿机制，完善多元化耕地生态保护补偿保障机制。关于立法模式，可以在生态保护补偿法规或耕地保护法规之中规定，也可以单独立法，制定耕地生态保护补偿条例。

龙开胜

孙宪忠

研讨会最后，孙宪忠作总结发言。他指出，本次会议可以用“高、实、严、信”四个字来评价。发言嘉宾学术水平高，七篇主旨报告直击当下我国耕地存在的实际问题，从不同视角、不同学科对我国耕地保护立法问题进行深入研究和广泛讨论。研讨会取得圆满成功，会议成果将为国家耕地保护立法工作提供有益参考。关于我国耕地保护立法，孙宪忠提出了几点思考：一是耕地保护立法需要考虑添加耕地以及农民权益保护；二是立法需要深入研究农民建房占用耕地问题，尽快找到切实的解决办法；三是应从宏观角度协调农业生产和生态环境保护；四是要从立法角度建立相应的弃耕监管制度；五是研究我国耕地保护，除了以农民为研究参照对象，还需要考虑国有农场、新疆生产建设兵团等耕地问题。

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