11月22日，“双循环”新格局下的乡村振兴与资源环境政策——学习党的十九届五中全会精神专题研讨会在南京农业大学举行。本次研讨会由江苏省重点高端智库金善宝农业现代化发展研究院、江苏省重点培育智库中国资源环境与发展研究院共同主办，旨在深入学习党的十九届五中全会精神，研讨在“双循环”新发展格局下如何践行新发展理念，推动乡村振兴，推进绿色发展，助力“强富美高”新江苏建设。本版摘编部分专家的发言，以飨读者。
构建城乡统一建设用地市场体系
吴群
党的十九届五中全会提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局这一重要论断，为“十四五”开启全面建设社会主义现代化国家新征程，实现高质量发展提供了思想遵循，也为构建我国城乡统一建设用地市场体系指明了方向。
全会明确要求建成高标准市场体系，要素市场化配置改革取得重大进展，这对于构建更加完善的城乡土地要素市场化配置体制机制，促进城乡经济循环，助力乡村振兴，加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。
首先，构建城乡统一建设用地市场体系有利于促进生产要素在城乡间的有序流动与高效组合。我国农村有大量的低效闲置宅基地没有激活，以江苏为例，遥感数据显示的村庄建设用地面积约为同期城镇建设用地面积的2倍以上，若按照70%的宅基地面积占比、15%左右的宅基地闲置率以及通过规划转变用途入市价格测算，可盘活1万亿元左右的土地资产，并可吸引大量资本、劳动力流入乡村，拉动生产性消费，促进乡村产业振兴。
其次，构建城乡统一建设用地市场体系有利于发挥城乡经济的比较优势。城市的比较优势是生产要素齐全且集中集聚，经济效率高，而农村的比较优势是生态与人居环境好，因此，要通过市场机制引导要素在空间上优化组合，引导产业在城乡间错位发展，促进城乡经济良性互动与高效循环，防止低水平重复建设和恶性竞争。近年来，江苏省各地在乡村一二三产融合发展、美丽乡村建设等方面，已彰显出品牌优势与地方特色。
最后，构建城乡统一建设用地市场体系有利于推动农民财产性收入的增长。不可否认，我国城乡居民的人均可支配收入、消费支出仍然存在较大的差距。因此，通过经营性建设用地入市与土地增值收益的合理分配，可大大增加集体经济组织财力和农民财产性收入。此外，通过建立宅基地有偿使用与流转机制、盘活闲置宅基地与农房可促进农民增收。近年来，江苏开展的第三轮闲置宅基地与农房盘活试点，在改革试验区已初见成效。
构建城乡统一建设用地市场体系要着力解决几个关键问题：一是实施最严格的城乡土地用途管制制度，降低市场配置资源的制度风险。二是不断完善城乡不动产统一确权登记制度，夯实市场配置资源的根基。三是健全城乡统一的市场规则，加快土地市场平台、市场准入及交易规则等制度建设。四是建立城乡全覆盖的基准地价体系，为市场配置资源决定性作用的发挥提供科学依据。五是不断优化土地增值收益分配机制，将集体经营性建设用地入市绝大部分增值收益分配给集体和农民，同时要优化城市土地出让金反哺乡村的分配机制。六是进一步健全信息服务、市场诚信、市场监管等城乡土地市场服务体系。
（作者为中国资源与环境发展研究院首席专家，南京农业大学公共管理学院教授）
推进“两山”双向转化
李恒鹏
“十四五”时期经济社会发展指导思想以推动高质量发展为主题，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。“两山论”对加快产业生态化和生态产业化、推动从高速度增长转向绿色高质量发展、打造人与自然和谐共生的生态文明发展新范式，具有十分重要的指导意义。
要实现社会经济发展与生态环境质量提升的双向驱动，需要将清新空气、清洁水源、宜人气候、生态景观等自然要素赋予市场属性，建立生态产品市场化体系，实现生态产品消费者付费供给者受益，并通过市场交易促进生态资源优化配置。溧阳市以全省社会主义现代化建设试点和全国“绿水青山就是金山银山”实践创新基地为契机，率先开展生态产品市场化实践探索，创新生态产品交易机制，形成促进“绿水青山与金山银山双向转化”的升级模式。试点以政府主导建立生态交易市场，确立生态环境容量约束和安全余量提升的生态产品供给原则，确保交易过程中生态环境质量持续改善；将“山水林田湖草”生态治理实现的环境容量扩容贡献纳入市场，打通生态治理与资本市场衔接通道，实现生态保护的多元化；出台《常州市天目湖保护条例》，以法制化对生态资源低效与环境负面影响大的经营主体进行治理倒逼或限制交易准入；发挥市场优化配置作用，促进低效经营主体退出与绿色高值经营主体进入；研发生态产品交易平台，建立生态容量测算、经营主体监测、工程效益评估、生态产品交易四大技术保障体系。
为“十四五”推动高质量发展，结合溧阳试点经验与理论思考，建议：将重要生态服务纳入生态产品认证制度体系。生态资源同时具有产品供给、调节服务、文化服务以及支持服务等多元化生态产品，当前普遍存在产品供给价值转化多、生态服务价值转化少的问题，应加强重要生态服务产品价值认证和价值实现。建立生态产品占用许可制度，推动生态资源有偿使用，结合自然生态空间确权登记，查清生态产品供给能力，形成生态产品交易市场体系。建立农业尾水排放新标准和坡地绿色生产模式，在绿水青山优质生态区，农业面源污染为主的监管和环境容量占用交易还存在制度和实践空白。建设省级生态产品交易平台，推动标准化生态容量监测、生态产品登记、产品估价体系、交易规范化流程等，形成低成本、高效率和规范化生态产品交易服务技术支撑体系。通过跨界生态产品交易推进多层次生态补偿，生态产品交易可实现政府、农户、企业等多层次跨界交易，促进跨界有据可依的生态补偿落地实施。精细精准划定三生空间，避免一刀式切粗放生态保护决策问题，科学测算生产、生活行为的环境影响，促进多元化生态服务实现，推动人与自然的和谐共生。
（作者为中科院南京地理与湖泊研究所研究员，中国资源环境与发展研究院首席专家）
深化农村土地制度改革，畅通城乡循环
冯淑怡
加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国应对外部环境严峻变化和推进国内经济高质量发展的一项战略部署。现阶段，加快推进乡村振兴，让农业农村发展好，让农民富裕起来，真正畅通城乡循环，有助于推进国内大循环的发展、国内国际双循环的形成。
扎实推进城乡统一的国土空间规划体系建设。在构建国家—省—市—县—乡镇五级空间规划体系过程中，要扎实做好县域与乡镇的国土空间规划工作，合理布局区域内城镇、农业和生态空间用地结构，构建起全域覆盖、层级有序的城乡空间规划体系。在国土空间规划体系中，要做细乡村地区的规划工作，以空间资源配置与土地用途管制来引导乡村空间重构，基于村庄的资源禀赋、经济发展、历史文化等特征，合理规划村庄的产业和基础设施用地，实现农户就近就业，吸引城市资本下乡。
建立健全城乡统一的土地产权体系。赋予农村和城市土地同等产权权能，拓宽农村土地用途，激活农村资源内在价值，吸引城市要素回流，促进城乡要素双向流动。深化承包地******改革，扎实推进二轮承包到期后延包工作，稳定承包权、放活经营权，减缓部分农户对于可能丧失承包权而不敢放心进城的忧虑。稳慎推进宅基地******改革，促进宅基地权能完整。在权属清晰、防范风险、保障农民权益的前提下，探索宅基地（含农民住房）的抵押权实现机制，以带动资金、人才、技术等要素向农业农村集聚。
深化农村土地要素市场化改革。以国土空间规划为指导，以土地产权体系为基础，建立健全土地要素市场，规范完善土地要素市场规则。建立和完善农村产权交易中心，做好农村土地确权登记颁证数据管理工作。逐步建立公平开放透明的土地要素市场规则，完善由市场决定的价格形成机制。健全土地要素市场监管政策及操作细则，完善土地要素交易信息披露制度，提升土地要素市场管理和服务水平，保障土地要素市场规范有效运行，进而带动资本、劳动力等其他生产要素在城乡之间的自由流动和高效配置。
重塑土地收益分配格局。调整土地出让收益城乡分配格局，提高土地出让收入用于农业农村比例，为实现农业农村现代化、城乡基本公共服务和基础设施均等化提供有力支撑。加强土地出让收入用于农业农村资金与实施乡村振兴战略规划的统筹衔接，拓宽现代农业和乡村产业发展的资金来源渠道。提高土地出让收入用于农业农村比例，促进城乡基本公共服务和基础设施均等化，进而吸引城市要素回流，实现城乡融合发展。
加强土地制度与相关制度的系统协调。城乡循环不仅包含农村土地制度，也涉及其他制度的联动，畅通城乡循环需要注重土地制度与相关制度改革的整体性推进。农村生产要素特别是农村土地要素的取得、使用、退出等事实上已经与户籍制度、社会保障制度、公共资源配置机制、乡贤资本回流机制等深度交织，需要加强各相关制度的联动协调，以达到综合配套改革的总体效果。
（作者为中国资源环境与发展研究院常务副院长，南京农业大学公共管理学院院长）
以全面提高资源利用效率推动高质量发展
姜海
提高全要素生产率，尤其是全面提高自然资源利用效率，对于高质量发展具有十分重要和特殊的意义。“十四五”时期，全面提高资源利用效率，全力推动高质量可持续发展，要做到“六个全面”。
加强评价监测，全面掌握资源状况。组织科学调查，全面摸清资源本底，为科学制定资源开发保护规划，实行资源分类精准治理提供可靠依据。开展系统评价，全面分析资源潜力，找准阻碍资源利用效率提高关键因素，为资源管理制度创新提供参考。综合运用卫片检查、实地巡查、台账管理等方法，加强资源利用全过程动态跟踪监管，为加强国家宏观调控提供支撑。
健全法律法规，全面规范资源利用。完善确权登记，全面明晰资源权属，完善不动产统一登记体系，加强资源主体权益保护。健全法律法规，全面规范资源行为，适时推进《矿产资源法》《海域使用管理法》《草原法》等法律法规修订，不断发展完善《土地管理法》《水法》《节约能源法》等法律法规。明确各主体具体权利义务，全面规范资源开发利用保护行为，为资源高效配置与公平分配创造优良秩序。
强化总量管理，全面保障资源安全。稳定耕地面积，控制国土开发强度。在人口密度偏高的超大、特大城市地区，强化土地开发总量（强度）控制，引导郊区新城建设，推动长三角、珠三角、京津冀等重点区域打造网络型现代城市群。强化水资源刚性约束，在水资源过度开发地区, 实行更加严格的水资源利用总量管理；在长江流域等水资源相对丰裕的地区，适时引入水资源利用总量管理制度，提升生态系统质量和稳定性。
完善配置方式，全面释放资源价值。完善资源价格形成机制，针对资源开发利用中普遍存在的外部性、信息不对称问题，探索改进资源价格内涵及形成机制；针对垄断性资源，加强价格调控，促进资源效率与社会稳定相协调。综合运用生态资源指标配额交易、生态资源修复服务购买等模式，丰富资源生态价值实现机制。健全资源交易市场体系，重点健全城乡统一的建设用地市场体系，引导农村集体经营性建设用地有序入市。
倡导绿色理念，全面推进资源节约。推动资源节约全民行动。全面加强领导干部资源国情教育，提升城乡居民节约意识，全面推行垃圾分类，不断提高垃圾减量化、资源化利用水平。灵活运用资源节约政策工具。法律、价格、行政、生态补偿、宣传教育多措并举，全面推动资源节约利用。实行土地资源综合利用效率、农业生产效率、生态供给效率差别化评价考核，调动地方政府优化资源利用积极性。
促进产业循环，全链条优化资源利用。种养结合推进农业废弃物资源化利用。改进全域土地综合整治，优化种植业、养殖业结合的空间与设施基础；原位利用与集中处理结合，建立农业废弃物资源化利用体系；明晰权益、创新机制，激活政府、企业、新型经营主体和农民参与的持久动力。集群发展推进循环工业体系建设。结合主体功能区战略，促进产业在国内有序升级转移，提高资源利用水平。
（作者为中国资源环境与发展研究院首席专家，南京农业大学经济管理学院党委书记）
完善国土空间治理体系
郭杰
“十四五”时期，空间治理体系构建与完善是治理体系与治理能力现代化的重要内容，既是实现向高质量发展转变的必然要求，也是江苏省全面深化改革、深入推进“美丽江苏”建设的必然手段。但现行空间治理体系还不能满足区域协调发展、生态文明建设的体制机制和政策实施需求，需要完善江苏国土空间治理体系，以实现高质量发展的新要求及发展战略的转型。
完善国土空间规划法规政策标准体系。加强国土空间规划相关地方性法规建设，确立国土空间规划在规划体系中的核心地位，理顺政府规划行政事权，优化职能分工和建立衔接机制。针对规划决策、执行、反馈等环节，分别制定配套的空间规划法律法规。按照其他专项规划适度瘦身，促进衔接的总体原则，对相关法律进行调整。建立并完善覆盖总体规划、专项规划和详细规划的空间规划业务标准体系。
提升国土空间多目标协同治理能力。落实主体功能区等国家重大战略，推动国家区域协调发展战略在省域协同实施。加强陆海统筹，促进城乡融合，形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。结合“双评价”科学划定国土空间“三条控制线”，通过用途管制规则、区域政策引导和国土综合整治等多种途径，协调开发与保护关系。塑造以人为本的高品质国土空间，不仅按人口总量和分布制定用地标准、实施公共设施均等化的配量，也要考虑不同阶层、群体差异化需求，将精英规划变为公众参与的规划，保护和利用好山水自然资源、历史文化资源，提升空间品质。
建立健全国土空间用途管制体系。构建分区管制思路下空间准入及清单管制规则。针对规划分区设定差异化的空间准入条件，并据此研制与空间分区相匹配的正负面准入清单，明确管制规则和控制指标。优化完善用途转用许可制度。整合审核审批制度，建立统一的用途转用许可制度。健全全过程管制的国土空间用途纠错机制。基于“双评价”和空间规划成果，统筹调整各类规划冲突，依据现行法律法规予以用途纠错，并纳入国土空间规划的动态调整方案。探索国土空间用途管制绩效评估和督察制度，加强国家对地方政府履行国土空间用途管制职责情况的监督检查，落实用途管制目标责任，监督国土空间规划和用途管制政策的实施。
强化规划编制与实施的全过程监管。完善国土空间规划委员会制度，加强空间规划与用途管制的专业技术支撑，健全依法决策机制，提升规划与用途管制科学化决策。积极推进规划监测评估预警机制。依托国土空间基础信息平台，推进江苏省自然资源调查监测和国土空间规划“一张图”建设，建立健全国土空间规划动态监测和定期评估预警机制。强化落实空间规划实施保障制度。赋予规划组织机构实施规划的权力，增强部门之间的协调，保障规划实施；结合国土空间规划监测评估，构建国土空间规划动态调整完善机制；统筹协调区域开发与保护的权责，建立区域差异化的绩效评价考核机制和区域生态保护补偿机制。
（作者为中国资源环境与发展研究院研究室主任，南京农业大学公共管理学院教授）
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