2007-01-19 09:21:00 来源： 中国环境报
要点导读:
在建立和完善社会主义市场经济新体制的过程中，应当进一步强化政府的环保职能。在机构改革中，环境保护作为政府的基本职能应更加突出。同时，政府作为制度和政策的供给者，在环境与发展中要积极地作出制度安排，应当由原来的以行政手段、计划手段为主逐步转向以经济手段、法律手段为主，主要通过制订政策、提供服务、强化监督等手段，为实现环境与经济可持续发展提供、创造有效的制度安排。
我国确定的基本国策只有计划生育、保护环境、对外开放、男女平等和国土资源。环境保护与管理性质比较类似的计划生育和国土资源这两个基本国策相比，在机构设置、领导体制、财政投入、职能定位、管理范围和统一监管等方面都存在严重的发展滞后现象，需要继续强化环保基本国策，创新环保管理体制。
从机构建设看:
环保部门的机构规格偏低
国土资源部、人口与计划生育委员会分别经过多年的发展，其职能得到强化，现已分别列入国务院组成部门，正部建制，进入了政府内阁。而环保部门早在1971年就在国家基本建设委员会成立了防治环境污染的“三废”利用领导小组，1974年12月成立国务院环境保护领导小组，下设办公室，地方政府也相继设立了环境保护管理机构。1979年全国人大常委会颁布了《环境保护法(试行)》。全国大多数县以上地方政府成立一级局建制的环境保护局，并进入政府组成序列。1982年精简机构，成立了国家城乡建设环境保护部，内设环境保护局，全国环保机构建设受到削弱。1983年国务院召开了第二次全国环境保护会议，将环境保护确定为我国的一项基本国策。1984年将国家城乡建设环境保护部内的环境保护局改为国家环保局，归部里领导。1988年机构改革，国务院将国家环保局划分出来独立设置，作为国务院的直属机构。1998年的机构改革由原来的国家环保局升格为国家环保总局，也为正部级，但它还是政府的直属机构，而且原来有协调职能的国务院环境保护委员会也同时撤销。由于机构定位低，基层环保部门特别是县级环保部门在每次的政府机构改革中，总是要为自己的生存而奔波，总担心会降格、撤并。虽然《中华人民共和国环境保护法》第十二、十五条对县以上环境保护行政主管部门的职能、责任、权限进行了定义，但缺乏具体性，尤其是对环保部门在当地政府的隶属、级别没有予以确定，造成县级环保部门在地方政府的组成和隶属中一片混乱:有的直属政府一级机构，有的则属政府的二级机构，有的是一个“环保办公室”，有的同其它部门合署办公，有的是一个局所属的环保处(科)。这种混乱局面没有将环保局的权力凸现出来，在实施执法中没有法定的权威。如目前正式成立的环境监察(监理)机构缺少应有的法律地位，在职能上虽是国家的执法部门，但格局上是事业单位，既无行政编制，又无“皇粮”可吃，现在国家排污费征收及管理条例修改后，连“吃”排污费的日子都没有了。
从环境保护支出看:
政府的主导作用没有体现
虽然全社会对环境保护的投入在逐年增加，占GDP的比例逐年上升，许多地方甚至已经达到1.5％甚至3％以上，但作为环保职能的主要承担者——政府，在其财政预算科目中没有环境保护支出这一支出科目，为此有些基层环保部门甚至说环保在财政上是“黑户”，经费基本上是在有关部门和地方政府的自有资金中，东拼西凑临时筹一些。这种一手维护社会公共资源，另一手自谋生路的组织又容易与腐败连起来。
为此，2004年福建省多名全国人大代表、政协委员联名提出议案和提案，责询国家财政部，要求国家财政部在制定政府预算收支科目中增设“环境保护”一类科目，以确保各级财政对环保投入得以落实。再如，江苏省在20世纪90年代中期，提出了“可持续发展”、“区域共同发展”、“经济国际化”、“城市化”、“科教兴省”五大发展战略，2006年提出了“富民优先”、“科教优先”、“环保优先”、“节约优先”这四个国民经济和社会发展的指导方针，但作为可持续发展的核心、作为四大优先之一的环境保护，在政府的财政支出预算中，与教育事业费、科技等“其它优先”支出相比，真是少得可怜。虽然从2007年政府部门预算中增设了环境保护一类科目，但环境保护部门为此奋斗了三十多年，由此而造成的负面影响难以及时消除。
从职能定位看:
统一监督管理职能没有体现
在国务院机构改革方案中，国务院将机构分为四大类:宏观调控部门，专业经济管理部门，教育科技文化、社会保障和资源管理部门，国家政务部门。国土资源部放在教育科技文化、社会保障和资源管理部门一类中，与教育科技文化、社会保障一起作为国民经济发展的基础保障部门，是我国经济发展的后劲所在，这充分突出了国土资源在国民经济中的基础地位。2002年，为加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调，国务院将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。在1998年政府机构改革中，环境保护部门在国务院直属机构中的定位是执法监管部门，江苏省机构改革时，则将归入行政执法部门，这些与环境保护法赋予环保统一监督管理的职能都不尽一致。因为《环境保护法》赋予环境保护部门是统一监督管理的职能，不是执法监管或者行政执法。
从管理范围看:
局限于污染防治的领域内
其它国策部门其职责范围在不断扩大，如国土资源部在机构改革后，将原地质矿产部的行政管理职能、原国家海洋局的海洋资源行政管理职能、原全国矿产资源委员会及其办事机构的行政管理职能、原国家计划委员会制订国土规划和与土地利用总体规划有关的职能、原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中国有色金属工业总公司等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能，都划入了国土资源部，管理领域日趋扩大。
对环境保护而言，虽然1989年《环境保护法》第二条给环境所下的定义为:“本法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，但真正由环境保护行政主管部门实行统一监督管理的只有工业污染防治这一块。海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物等都有相应的专门法律法规，有专门的资源管理和开发部门，分散于各个职能部门，如污水处理由建设部门承担，交通船舶污染由交通部门承担，水土保持和河道清淤由水利部门承担，农业面源治理由农业部门承担，交通及社会噪声污染防治由公安部门承担，自然保护区也是由环保、林业、国土、建设等多部门在各自管理，职责交叉，多头管理，重复管理，使得环保部门难以对其实施真正意义上的统一监督管理。又如，水环境保护方面存在着“部门分割、多龙管水”体制，形成了“采水的不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”的体制障碍，严重妨碍了水环境的统一规则、统一监管和统一治理，这是影响水环境配置的主要障碍。
因此，在建立和完善社会主义市场经济新体制的过程中，应当进一步强化政府的环保职能。在机构改革中，环境保护作为政府的基本职能应更加突出，加强环保机构建设是进一步落实环境保护基本国策和确保国家方针、政策、法律与制度全面实施的前提。健全环保机构，充实基层执法力量，都必须由政府作出统一安排。同时，政府作为制度和政策的供给者，在环境与发展中要积极地作出制度安排，应当由原来的以行政手段、计划手段为主逐步转向以经济手段、法律手段为主，由微观和直接的管理转向主要通过制订政策、提供服务、强化监督等手段，进行宏观和间接管理，从外部环境方面为实现环境与经济可持续发展提供、创造有效的制度安排。
(作者单位:南京农业大学环境经济研究所)